Aufgrund der Komplexität und vieler neuer, unbekannter Elemente im ÖPP-Verfahren ist es nicht immer einfach, die Zusammenhänge transparent zu machen und als einfache Botschaften für die Beteiligten im Projektumfeld zu kommunizieren. Das bietet ÖPP-Gegnern die Möglichkeit, Kritik teilweise unbegründet vorzubringen und Vorurteile zu nutzen.
Bei ÖPP-Projekten handelt es sich zumeist um Projekte, auf die die Öffentlichkeit sehr sensibel reagiert. Dazu werden emotionale Argumente gegen ÖPP benutzt, die eine sachliche Diskussion erschweren. So kann z.B. die Angst vor dem Verlust von Arbeitsplätzen in der öffentlichen Verwaltung, dem Ausschluss des heimischen Mittelstandes und Handwerks sowie dem vermeintlichen Wegfall von langfristiger politischer Einflussnahme bei der Sicherstellung des Gemeinwohls, Emotionen wecken, die den ÖPP-Prozess negativ beeinflussen oder gar zu Fall bringen können.
Der Lebenszyklusansatz erfordert das Denken in langen Zeiträumen, die teilweise für die Beteiligten nur schwer vorstellbar sind. Auch hier wird die Unsicherheit und Zukunftsängste von ÖPP-Kritikern genutzt, um Argumente gegen ÖPP zu verwenden.
In Deutschland gibt es noch zu wenig Beispiele bei denen Erfahrungen über
ÖPP-Projekte über die gesamte Vertragslaufzeit vorliegen. Damit können keine Nachweise über die nachhaltige Vorteilhaftigkeit von ÖPP-Projekten geführt werden, die es wiederum ÖPP-Gegnern einfacher machen, die Vorteilhaftigkeit anzuzweifeln.
Selbstkritisch muss auch angemerkt werden, dass die ÖPP-Diskussion in Deutschland bisher sehr in „Schwarz/Weiß-Denken“ verhaftet war. Entweder ÖPP war nur positiv, Fehlschläge wurden vielfach ausgeblendet, oder die ÖPP-Gegner argumentierten nur mit Negativ-Beispielen und negierten die erfolgreichen ÖPP-Projekte. Dieser Argumentationskatalog soll deshalb auch bewusst beide Seiten aufzeigen.
Effizienzgewinne
Unabhängig von der Beschaffungsvariante unterliegen öffentliche Auftraggeber dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsführung. Dabei ist zunächst die Wirtschaftlichkeit der Maßnahme an sich zu prüfen (Maßnahmenwirtschaftlichkeit). Im Anschluss daran muss der Projektträger untersuchen, welche der verschiedenen Beschaffungsvarianten – eine davon ist die ÖPP-Variante – die wirtschaftlichste Realisierung der Maßnahme gewährleistet (Vollzugswirtschaftlichkeit).
CONTRA | PRO |
| Kritiker bezweifeln die Wirtschaftlichkeit der ÖPP-Projekte. Es wird angeführt, dass die höheren Finanzierungskosten der privaten Partner im Vergleich zur öffentlichen Hand zur Unwirtschaftlichkeit von ÖPP-Projekten führen. | Die Zweifel können widerlegt werden. Der errechnete Effizienzvorteil der bisher realisierten ÖPP-Hochbauprojekte beträgt 14,5 Prozent. |
| Woher kommt die Effizienz? Effizienzgewinne in ÖPP-Projekten sind vor allem auf bessere Anreizstrukturen zurückzuführen. Dabei spielt u.a. der Lebenszyklusansatz mit Planen, Bauen, Finanzieren und Betreiben sowie ggf. Verwerten aus einer Hand eine entscheidende Rolle: Er ermöglicht statt einer getrennten Optimierung einzelner Projektphasen die Gesamtoptimierung eines ÖPP-Projektes. So können z.B. aufgrund der Einflussmöglichkeiten in der Planungs- und Bauphase von Anfang an Betriebskosten optimiert werden. Der Lebenszyklusansatz stellt zudem die langfristige Werterhaltung der Immobilie sicher. Insbesondere die Übertragung der Finanzierung auf den privaten Partner erhöht dessen Interesse am Erfolg des Projektes. Dies wird durch eine Beteiligung mit Eigenkapital noch einmal verstärkt. Da der private Partner das Projekt während der Bauphase vorfinanziert, das bei Vertragsschluss fixierte Leistungsentgelt aber erst nach Baufertigstellung und ab Nutzungsbeginn erhält, hat er einen starken Anreiz, einen hohen Grad an Kosten- und Terminsicherheit zu gewährleisten. Zudem trägt die optimale Risikoverteilung entsprechend der Risikomanagementkompetenz des jeweiligen Partners zur Effizienz von ÖPP-Projekten bei. Auch die outputorientierte Leistungsbeschreibung, mit der dem privaten Partner nicht das „Wie“ sondern das „Was“ der Leistungserbringung beschrieben wird, ist ein wichtiger Effizienztreiber. So werden Optimierungsspielräume eröffnet und die privaten Partner können ihre spezialisierten Fähigkeiten und ihr Innovationspotential in Projektrealisierung und –betrieb einbringen. Ein weiterer wichtiger Effizienztreiber ist der Wettbewerb: Zum einen werden öffentliche Lösungsansätze im Wettbewerb mit privatwirtschaftlichen Alternativen überprüft, zum anderen führt der Wettbewerb unter den privaten Anbietern dazu, die Infrastruktur wirtschaftlich und in bestmöglicher Qualität über eine lange Laufzeit zur Verfügung zu stellen. Auch die Größenvorteile der privaten Unternehmen (Economies of scale) tragen dazu bei, Effizienzgewinne zu realisieren. Durch die oben genannten Merkmale eines ÖPP-Projektes und die damit zu erzielenden Effizienzgewinne können die von ÖPP-Kritikern häufig angeführten höheren Finanzierungskosten der privaten Partner im Vergleich zur konventionellen Finanzierung über den Haushalt überkompensiert werden. |
Wirtschaftlichkeitsvergleich
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Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsführung verpflichtet die öffentliche Hand, bei geplanten Investitionen verschiedene Bereitstellungsalternativen zu prüfen.
Außerdem fordert das Wirtschaftlichkeitsgebot, dass die Öffentliche Hand einen Wirtschaftlichkeitsvergleich durchführt, bevor sie sich zwischen verschiedenen Alternativen entscheidet.
Nicht zuletzt aus diesem Grunde ist der Wirtschaftlichkeitsvergleich ein wesentliches Element in der Vorbereitung von ÖPP. Im Gegensatz zu leider vielfach geübter Praxis der öffentlichen Hand, Wirtschaftvergleiche nur eingeschränkt oder gar nicht durchzuführen, ist es bei ÖPP-Projekten zwingend vorgeschrieben.
Bei dem ÖPP-Wirtschaftlichkeitsvergleich handelt es sich um einen – in der Regel vierstufigen – Prozess, bei dem unter Berücksichtigung aller Kosten – einschließlich der Risikokosten – und gegebenenfalls aller Erlöse, die wirtschaftlichste Realisierungsvariante im Lebenszyklusansatz ermittelt werden soll.
Der ÖPP-Wirtschaftlichkeitsvergleich schließt damit Bewertung und Überprüfung des Projektes auf Nachhaltigkeit automatisch mit ein.
Berechnung Effizienzgewinne
CONTRA | PRO |
Die Effizienzgewinne sind nur geschönt, da die konventionelle Eigenerledigung „schlecht“ gerechnet wird. Es handelt sich dabei immer nur um Prognosen, die unter bestimmten Annahmen gerechnet werden. Über 25 Jahre kann niemand Effizienzgewinne vorhersagen. | Der ÖPP-Wirtschaftlichkeitsvergleich ist eine anerkannte Methode zu Bewertung von Gesamtprozessen bzw. -kosten im Lebenszyklusansatz eines Projektes. Er ist ein dynamischer Vergleich, da er einem ständigen Verbesserungsprozess unterliegt. |
Es ist auch nur eine vermeintliche Kosteneffizienz, da zusätzliche, laufende Kosten, die an Stelle von Zins- und Tilgungszahlungen treten, zukünftig den Haushalt belasten. | Durch den Wirtschaftlichkeitsvergleich auf der Basis der konventionellen Eigenerledigung ist die öffentliche Verwaltung gezwungen, sich über die wahren Kosten einer über den Lebenszyklus betrachteten Leistungserstellung im Klaren zu werden und diese – zum ersten Mal – zu dokumentieren. Die kameralistische Betrachtungsweise hat eine solche Klarheit nicht hervorbringen können. |
Zusätzliche Kosten für aufwendige Verträge wirken den vermeintlichen Effizienzvorteilen von ÖPP zudem entgegen. | Die bisher über 100 durchgeführten
ÖPP-Projekte in Deutschland weisen eine
Ø 14,5%-ige Effizienzverbesserung auf. Die Effizienzverbesserungen konnten erreicht werden durch: - Zeiteinsparungen durch Vermeidung zeitaufwendiger Einzelvergabe und Schnittstellenproblematik
- Höherem Knowhow des Privaten
- Privatwirtschaftliche Betrachtung (kostensenkend vs. kostendeckend)
- Gesamtprozessoptimierung im Lebenszyklusansatz
- Sicherstellung der Werterhaltung des Objektes über die Vertragslaufzeit
Die zusätzlichen Kosten werden im Wirtschaftlichkeitsvergleich mit einbezogen und durch die erzielten Effizienzgewinne kompensiert. |
Risikoverteilung und -bewertung
CONTRA | PRO |
Viele Risiken des Privaten werden auf die
öffentliche Hand umgelegt. | Eine Betrachtung von Risiken ist vielfach noch ungewohnt für die öffentliche Verwaltung oder wird nicht thematisiert. Im Vergleich zu einer konventionellen Beschaffungsvariante ist bei ÖPP die Risikobewertung i.d.R. sehr umfangreich und objektiv. Darüber hinaus gilt, dass die Risiken auf den Privaten übertragen werden, bei denen dieser auch die Möglichkeiten zu einer effizienteren Leistungserstellung in der Hand hat. |
Das Risiko der Nicht-Erfüllung der Leistung nach Vertragsabschluss kann eine zeit- und kostenaufwendige Neuausschreibung zur Folge haben. | Dieses Argument trifft auch auf eine konventionelle Beschaffung zu. In einer sachgerechten Risikoverteilung werden vertraglich demjenigen die Risiken zugeordnet, der in der Position ist, diese am besten zu managen. Ein in der Privatwirtschaft übliches Risikomanagement kann Risiken zusätzlich minimieren. |
Eine Fehleinschätzung oder Vernachlässigung von Risiken in den vertraglichen Vereinbarungen kann zu hohen Kosten führen und das Projekt bzw. dessen Umsetzung gefährden. | Im Gegensatz dazu kommt bei einer konventionellen Beschaffung den Risiken u.U. nicht die notwendige Aufmerksamkeit zu. Die Risiken werden nicht adäquat verteilt oder nicht richtig/objektiv beurteilt. |
Wirtschaftliche Risiken lassen sich die Privaten weitgehend absichern. | Es ist gerade das Wesen von ÖPP, dass der Private die wirtschaftlichen Risiken für die Leistungserbringung trägt. Allerdings kann er nur die Risiken tragen, die er beeinflussen kann. Häufig wird bei ÖPP versucht, alle Risiken auf den Privaten zu übertragen. Dann versucht der Private die Risiken abzusichern, die er nicht beeinflussen kann bzw. auf die der öffentliche AG (Auftraggeber) Einfluss hat. |
Zeitvorteile
CONTRA | PRO |
Das ÖPP-Verfahren kann zwar Zeitvorteile in der Bauphase generieren, aber die werden aufgehoben durch die längere Vorbereitung-, Genehmigungs- und Verhandlungsphase. | ÖPP-Verfahren benötigen noch eine längere Vorbereitungsphase, aber Standardisierungen werden auch hier Zeiten verkürzen und helfen die Transaktionskosten zu optimieren. Oftmals wird vergessen, dass auch konventionelle Verfahren lange Vorbereitungen, durch Bestandsaufnahmen, Planungen und Bauaufschiebungen durch Restriktionen im Haushaltsrecht und politische Meinungsbildungsprozesse haben. |
ÖPP-Verfahren dauern im Vergleich zur konventionellen Vergabe zu lange. | Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass
ÖPP-Projekte im Zeitrahmen bleiben, oft sogar früher fertig werden als geplant, weil langwierige Genehmigungsverfahren vermieden werden können. Gleiches gilt auch für die direkte Beauftragung von NU durch den Privaten, anstelle von Vergabeverfahren nach den Vorschriften für die öffentliche Hand. |
Problematik des Wirtschaftlichkeitsvergleiches (PSC)
CONTRA | PRO |
Die Werte des PSC (Public Sector Comparator =Wirtschaftlichkeitsvergleich) werden häufig zugunsten der ÖPP-Variante geschönt und höher angesetzt. | Durch Annahme gleicher Qualitätsanforderungen wird die Vergleichbarkeit der Kosten erst möglich. |
Die Bildung der Barwerte ist häufig undurchschaubar, um den PSC als Argument für ÖPP zu nutzen. | Die Barwertbetrachtung ist eine anerkannte Methode aus der Betriebswirtschaftslehre.
Durch die Bildung der Barwerte mit einem gleichen Diskontierungszinssatz zukünftig anfallender Kosten und Einnahmen werden die zu erwartenden Werte beider Varianten vergleichbar gemacht. |
Die Kosten für den PSC werden häufig viel höher angesetzt als sie bisher in der konventionellen Beschaffung waren. | Bisherige Kosten und Einnahmen sind auf Grund unterschiedlich angesetzter Qualitätsanforderung mit einer zukunftsorientierten ÖPP-Variante häufig nicht vergleichbar. Der PSC ist notwendig und er veranlasst die öffentliche Hand, sich mit der bisherigen Eigenerledigung auseinanderzusetzen. |
Arbeitsplätze
Die Thematik des Verlustes von Arbeitsplätzen und der Verschlechterung der Qualität am Arbeitsplatz ist einer der am meisten genannten Kritikpunkte am Konzept ÖPP. Dies resultiert vor allem aus der häufig falschen Wahrnehmung, dass es sich bei ÖPP um eine klassische Privatisierung der öffentlichen Leistungserstellung handelt. Einzig der Fakt bleibt bestehen, dass mit der Umsetzung eines Investitionsvorhabens eine Veränderung der Leistungszuordnung gegeben ist. Im Folgenden wird auf die einzelnen Argumente bezüglich der Arbeitsplatzdiskussion eingegangen.
Verlust von Arbeitsplätzen
CONTRA | PRO |
Um Kosten zu sparen, werden durch den Privaten massiv Arbeitsplätze abgebaut, sodass die Service-Qualität deutlich sinkt. | Üblicherweise wird für einen etwaigen Personalübergang das Personalbeistellungsmodell genutzt, bei dem die Mitarbeiter bei der Stadt verbleiben und nur auf freiwilliger Basis zum Privaten wechseln. Insofern gehen in keiner Weise Arbeitsplätze im operativen Bereich verloren. Vielmehr ist bei gleicher Mitarbeiteranzahl durch die Anreizgestaltung der Service-Level-Agreements eine verbesserte Servicequalität zu beobachten. |
| Der Übergang von Mitarbeitern in eine Servicegesellschaft bedeutet häufig, dass diese in professionellere Strukturen integriert werden, was eine bessere Qualifizierung und einen Motivationsschub zur Folge hat und damit auch eine verbesserte Servicequalität. |
Teilzeit anstelle Vollzeit
CONTRA | PRO |
Aus Kostengründen stellt der Private günstige Teilzeitkräfte ein und entlässt fachlich qualifiziertes Vollzeitpersonal. | Üblicherweise wird für einen etwaigen Personalübergang das Personalbeistellungsmodell genutzt, bei dem die Mitarbeiter bei der Stadt verbleiben und nur auf freiwilliger Basis zum Privaten wechseln. Insofern erfolgt keine Freistellung von Mitarbeitern gegen Austausch von Teilzeitkräften. Ausschließlich bei Ausscheiden von Mitarbeitern (Verrentung, Arbeitsplatzwechsel, etc.) kann eine Anpassung der Personalstellen aus Effizienzgründen erfolgen. |
Einhaltung von Tarifen
CONTRA | PRO |
Im Gegensatz zur öffentlichen Leistungserstellung werden die Effizienzvorteile des Privaten durch Nichteinhaltung von Tarifen erreicht. | Im Rahmen des Personalübergangs, sowie im Rahmen der Personalbeistellung bleiben bestehende Arbeitsverträge unangetastet. Des Weiteren sind auch ÖPP-Auftragnehmer zur Zahlung von Mindestlöhnen bspw. bei der Gebäudereinigung gesetzlich verpflichtet. Beim ÖPP-Projekt Schulen Kreis Offenbach, werden die Hausmeister sogar besser bezahlt als vorher. |
Betriebsrat oder Personalrat
CONTRA | PRO |
Die Rechte der Arbeitnehmer werden nicht durch einen Personal- oder Betriebsrat wahrgenommen. | Auch wenn ÖPP-Projekte je nach Ihrer Größe eine geringe Anzahl von Mitarbeitern in ihrer Projektgesellschaft beschäftigen, kann eine Personalvertretung im Sinne des Betriebsverfassungsgesetzes (BetrVerfG) im ÖPP-Vertrag vereinbart werden. Im Rahmen von ÖPP-Verträgen werden Arbeitsverträge nicht im rechtsfreien Raum abgeschlossen. |
Kompetenzverlust in der öffentlichen Verwaltung
CONTRA | PRO |
Die Kompetenzen der Öffentlichen Verwaltung gehen durch die umfangreiche Aufgabenübertragung vollends verloren. | Richtig ist, dass operative Tätigkeiten durch den privaten AN (Auftragnehmer) übernommen werden. Die Aufgabenwahrnehmung der Öffentlichen Verwaltung verschiebt sich eher in den Bereich des Controllings der durch den Privaten zu erbringenden Leistungen. Es gehen somit keine Kompetenzen verloren. Vielmehr erfolgt eine Konzentration auf die Kernkompetenzen der Verwaltung. Ein ÖPP-Projekt kann auch immer Chance und Ansatz für eine Verwaltungsmodernisierung sein. |
ÖPP führt zum Personalabbau in Öffentlichen Verwaltungen. | Mit der Aufgabenkonzentration der Öffentlichen Verwaltung auf Kernaufgaben und den damit einhergehenden Effizienzverbesserungen, ist langfristig auch ein Personalabbau verbunden.
Der Personalabbau kann aber sozialverträglich gestaltet werden. |
Qualität der Leistungserbringung
Es stellt sich immer wieder die Frage, ob die Leistungserbringung in einer ÖPP-Form besser oder schlechter erfolgt, als dies ohne den privaten Partner möglich wäre. Am Ende geht es um ein Preis-/Leistungsverhältnis und nicht um die Leistung per se. Diese wiederum wird ja in dem ÖPP-Vertrag definiert, in dem Qualität und Pflichten, sowie Rechte und Projektziele vereinbart werden. Dieses Steuerungselement muss VOR dem ÖPP-Projekt definiert werden – und hier kranken – wie beim typischen Outsourcing (Übertragung von Leistungen an Dritte) auch – die meisten Projekte. Vor allem müssen die relevanten Anreizsysteme geschaffen werden, damit die gewünschten Effekte auch eintreten!
CONTRA | PRO |
Einsparungen aufgrund des Lebenszyklusansatzes und der Gesamtprozessoptimierung werden häufig nicht realisiert oder wenn, dann nur auf Kosten des Leistungsabbaus und der Qualität. | Richtig ist, dass die von beiden Seiten bestätigten Projektziele mit ihren Rahmenbedingungen und der Vertrag so gestaltet werden müssen, dass immer neue Investitionen in Technik und Prozesse beide Partner einen langfristigen Nutzen haben. Nur so werden Einsparungen ohne Leistungsabbau und Qualitätsverlust erreicht. Gerade durch die Betrachtung der Errichtungs- und Nutzungsperiode einer Immobilie in ihrer Gesamtheit beim Lebenszyklusansatz, wird im Gegenteil eine höhere Bauqualität erreicht. Eine höhere Bauqualität bewirkt niedrigere Folgekosten. Da beim ÖPP-Verfahren die Gesamtkosten im Lebenszyklus bewertet werden und der Anteil der Folgekosten ein Mehrfaches der Investition ausmacht, reduziert eine höhere Qualität auch stärker die Gesamtkosten. |
CONTRA | PRO |
Bei ÖPP-Ausschreibungen stehen niedrige Kosten und Gewinnmaximierung des Privaten im Vordergrund. Städtebauliche und architektonische Qualitäten der Bauwerke bleiben dabei auf der „Strecke“. | Diese Gefahr kann vermieden werden, wenn die Bewertung der Architektur und der städtebaulichen Einbindung innerhalb eines ÖPP-Gesamtangebots, das von einem Bieterkonsortium bestehend aus Architekt und Investor gemeinsam abgegeben wird, vorgeschrieben ist.
In diesen Verfahren können gestalterische und wirtschaftliche Kriterien gleichermaßen berücksichtigt werden. Dabei kann die Gewichtung der Bewertung vorgeben werden(Max 70%). Siehe auch: Positionspapier der deutschen Bauindustrie:
„PPP und Baukultur –Verfahren zur Sicherstellung architektonischer Qualität bei PPP-Projekten“ sowie Europäischer Architekturpreis Rathaus Gladbeck und Förderpreis der Bayerischen Bauindustrie Gymnasium Kirchseeon. |
Es entsteht minderwertige und Standardarchitektur von der „Stange“, die nur den Renditeerwartungen des Investors untergeordnet ist. Städtebaulich werden die Gebäude in der Öffentlichkeit als Fremdkörper empfunden. | Das wichtigste Steuerungsinstrument für die Bedeutung, die den städtebaulichen und gestalterischen Qualitätskriterien bei der Gesamtbewertung beigemessen werden soll, ist die Gewichtung, die durch den öffentlichen AG selbst bestimmt werden kann. Einbindung von Fachgremien, das Zwei-Umschlags- oder das Stufen-Verfahren bei der Bewertung, bilden eine zusätzliche Absicherung. Weitere nachträgliche Einflussnahme ist im Verhandlungsverfahren gegeben. |
Servicequalität
CONTRA | PRO |
Die Servicequalität wird durch ein ÖPP Modell verschlechtert. | Die bisherigen ÖPP-Projekte haben gezeigt, dass nicht nur die Qualität der Dienstleistungen im Betrieb durch Vorgabe von Qualitätsstandards, Reaktionszeiten, etc. besser geworden ist, sondern auch die Kunden- und Nutzerzufriedenheit signifikant messbar gestiegen ist.(Siehe: Studie Allensbach Institut und Studie TU Darmstadt) Alle Qualitätsstandards für den Service werden in dem Vertrag und dem Geschäftsplan der ÖPP-Gesellschaft vereinbart. Insofern gibt es eine klare Vertragsgrundlage, die von AG und AN einzuhalten sind. |
Innovationen
CONTRA | PRO |
Innovationen werden nicht vorangetrieben und realisiert. | Das Gegenteil ist der Fall. Gerade die funktionale Leistungsbeschreibung des ÖPP-Verfahrens lässt die notwendige Flexibilität für Innovationen zu und ermöglicht diese erst. ÖPP-Projekte beinhalten immer Kosteneinsparungen und sind damit auf die SCHNELLE Realisierung von Innovationen angewiesen. Dagegen hat die Öffentliche Hand einen riesigen Investitionsstau, der erst aufgeholt werden muss! |
Innovationen werden nur auf Rationalisierungen zielen und nicht auf den Kundenservice. | Im ÖPP-Verfahren werden die Qualitätsstandards für die Service- und Betriebsleistungen als funktionale Leistungsbeschreibung abgefordert und ermöglichen damit auch Innovationen für den Kundenservice eingeführt. |
Einhaltung nachhaltiger ökologischer Standards
CONTRA | PRO |
Ökologische Standard werden nicht eingehalten. | Es gilt das gleiche wie bei den Innovationen. Heute hinkt die Öffentliche Verwaltung auch in diesen Themen der freien Wirtschaft hinterher. Je besser der Vertrag gestaltet worden ist, desto verbindlicher werden die Standards auch eingehalten! Um die Nachhaltigkeit des ÖPP-Projektes zu sichern, müssen klare ökologische Standards, Materialien und Qualitätsanforderungen vorgegeben und vertraglich vereinbart werden. ÖPP-Projekte sind zwar nicht automatisch nachhaltig, sind aber auch keine Gegenpole, sondern bieten durch den Lebenszyklusansatz, selbstregulierende Anreizsysteme und den Gewährleistungen über die gesamte Vertragslaufzeit vielfältige Möglichkeiten, wirtschaftliche Interessen und Nachhaltigkeit in Einklang zu bringen. Beispiele: DGNB (Deutsche Gesellschaft für Nachhaltiges Bauen e.V.) Zertifizierung für Regionshaus Hannover und ÖPP-Projekt Justizzentrum Chemnitz. |
Einbeziehung von Mittelstand und Handwerk
Die anfängliche Konzentrierung von privaten Großunternehmen als Hauptauftragnehmer und große Projektvolumina bei der Vergabe von ÖPP-Projekten in Deutschland, überließ dem Mittelstand und Handwerk oftmals nur die Rolle des Nachunternehmers.
Das hat sich inzwischen aber geändert. Hindernisse in Haftung- und Finanzierungsfragen wurden beseitigt, die Projektvolumina wurden kleiner und mittellständische Bau- und FM-Betriebe schließen sich zu Bietergemeinschaften zusammen, um ebenfalls als Hauptauftragnehmer ÖPP-Projekte zu gewinnen. Durch einen mittelstandsgerechten und kleinstmöglichen Zuschnitt von ÖPP-Projekten durch die Bildung von Losen ist eine größere Beteiligung mittelständischer Bau- und FM-Betriebe an ÖPP-Projekten zu fördern.
Geschätzt wird dabei, das zusätzliche Auftragsvolumen durch Auflösung von Investitionsstaus, langfristige Auftragsvolumina durch Werterhaltung und Instandhaltung und Qualität und Innovationen honoriert werden.
ÖPP nur für die Oligopole der Konzerne
CONTRA | PRO |
Aufgrund der hohen Auftragsvolumina müssen PPP-Projekte zumeist europaweit ausgeschrieben werden. | ÖPP-Projekte liegen häufig im Bauvolumen über 5,15 Mio. € und müssen europaweit ausgeschrieben werden. Das gilt allerdings heute bereits für die meisten öffentlichen Infrastruktur- und Bauprojekte. Gerade kommunale Projekte liegen dabei mit kleineren Projektvolumina unter 5,15 Mio. und sind besonders mittelstandgeeignet. |
KMU werden dabei wegen geringfügiger Verletzung der formalen Anforderungen oder fehlender PPP-Referenzen schon im Teilnahmewettbewerb ausgeschieden. Damit verbunden sind hohe Bewerbungskosten für die Bieter,
die bei Nichtberücksichtigung ein erhebliches finanzielles Risiko für KMU darstellen. | Die formalen Anforderungen müssen zwar eingehalten werden, aber der Auslober kann nach neuem Recht Unterlagen nachfordern, ÖPP-ähnliche Referenzen oder auch Präqualifikationen zulassen. Zudem werden heute bei Teilnahmewettbewerben oftmals einfache Formblätter und Standardunterlagen eingesetzt, wodurch die Bewerbungskosten nicht höher sind als bei konventionellen Verfahren. |
Ähnliches, wenngleich auch wesentlich stärker, gilt für die Angebotsbearbeitungs-kosten aufgrund der Komplexität der
ÖPP-Projekte. | Das ist richtig, weil zusätzliche Kosten durch Planungsleistungen aufgrund der funktionalen Ausschreibung, die verstärkte Abstimmung bei der Kalkulation mit anderen Gewerken, insbesondere zwischen Mitgliedern einer mittelständischen Bietergemeinschaft und eventuelle Anpassungen im Verhandlungsverfahren entstehen. Aber auch hier gibt es inzwischen gut strukturierte Kalkulationsstandards, die Vorgabe einer angemessenen Angebotsbearbeitungstiefe sowie die systematische Reduktion der Bieterzahl im Zuge des Vergabeverfahrens auf ein Minimum, die allesamt die Angebots-bearbeitungskosten reduzieren. (Siehe auch: BPPP 2009, „Optimierung von Transaktionskosten öffentlicher Immobilieninvestitionen“) Unterlegene Bieter sollten Aufwandsentschädigungen, wie im Architektenwettbewerb erhalten |
Deshalb zeigen die bisherigen
ÖPP-Erfahrungen auch eine deutliche Konzentration auf 5 Baukonzerne
(Hochtief, SKE, BAM,
Bilfinger Berger, STRABAG/Züblin,). | Die anzahlmäßige Beteiligung der mittelständischen Bauwirtschaft als Hauptunternehmer oder als Teilnehmer einer Bietergemeinschaft an den bisher vergebenen ÖPP-Projekten beträgt inzwischen in 2009 38% (2008 war es nur 33%). Hier ist in für die Zukunft eine deutliche Steigerung möglich und auch zu fordern, indem die ÖPP-Projekte so mittelstandsgerecht wie möglich ausgestaltet werden. |
Der Regionalbezug von ÖPP wird durch die Gründung oder das Vorhandensein regionaler Außenstellen der Konzerne nach außen hin verfälscht. | Entscheidend ist, wer die Leistung erbringt. Die DIFU-Studie aus 2008 zeigt auf, mehr als 50 % der Wertschöpfung verbleiben in der Region. Beim ÖPP-Pilotprojekt Baden-Württemberg in Eppelheim, wurde durch ein vorgegebenes Mittelstandskonzept erreicht, dass ein Mittelstandkonsortium den Zuschlag erhielt mit der vertraglichen Kooperationsverpflichtung als NU 31 mittelständische und Handwerksbetriebe, davon allein 11 aus Eppelheim selbst zu berücksichtigen. Über 60 % der Bauhandwerksbetriebe kommen aus einem Umkreis von 10 km.
Bei der Gebäudeunterhaltung sind es sogar 92,5 % aller Firmen, die in diesem engen Radius von Eppelheim / Heidelberg ihren Betrieb haben. |
Ausgrenzung durch Sicherheits- und Haftungsanforderungen
CONTRA | PRO |
Die Anforderungen an Bieter in Bezug auf Sicherheiten und Haftungsverhältnisse sind bei ÖPP-Projekten so hoch angesetzt, dass KMU dadurch ausgegrenzt werden, weil nur finanzkräftige Großunternehmen und Konzerne diese Sicherheiten leisten können. | Die Frage der Sicherheiten und Haftungsverhältnisse hängt sehr eng mit der Verteilung der Risiken zwischen öffentlichem AG und Privatem zusammen. Dadurch dass bei ÖPP grundsätzlich mehr Risiken durch den Privaten übernommen werden, müssen auch die Anforderungen höher sein. Nach einem anfänglich überhöhten, sachlich nicht gerechtfertigten Sicherheitsbedürfnis der öffentlichen AG, haben sich auch hierbei mittelstandsgerechte Anforderungen im Markt etabliert. (Siehe auch BPPP 2006: „Risiken immobilienwirtschaftlicher ÖPPs aus Sicht der beteiligten Akteure“) |
Die gesamtschuldnerische Haftung bei mittelständischen Bietergemeinschaften macht Bietergemeinschaften zwischen Bau- und FM-Betrieben meistens die Beteiligung an ÖPP-Projekten unmöglich. | In der Ausschreibung sollte eine gesamtschuldnerische Haftung nur getrennt nach Bau- und Betriebsphase gefordert werden. Damit kann der private Bau- als auch der Betreiberpartner innerhalb seines Kompetenzbereiches auch die Haftung übernehmen. Ein verbleibendes Insolvenzrisiko kann durch branchenübliche Vertragserfüllungsbürgschaften abgesichert werden. |
Hohe Eigenkapitalquoten für
ÖPP-Projektgesellschaften grenzen ebenfalls den Mittelstand bei ÖPP aus. | Für den Mittelstand bieten sich die Bietergemeinschaft und die Projektgesellschaft als Organisationsform bei ÖPP-Projekten an.
Wo Projektgesellschaften gewählt werden, gibt es auch die Möglichkeit diese durch Finanzierungsinstitute gestellt zu bekommen und den Mittelstand als NU einzusetzen. Bei der Forfaitierung mit Einredeverzicht können hohe Eigenkapitalquoten vermieden werden. |
Die geforderten Vertragserfüllungs-bürgschaften, insbesondere für die Bauleistungen, sind häufig überhöht und beziehen sich prozentual auf das gesamte Bau- bzw. sogar inklusive Betriebsvolumen. Vertragserfüllungsbürgschaften z.B. über 10 % grenzen den Mittelstand durch Reduzierung der Avallinien aus. | Für den Baubereich genügen Vertragserfüllungsbürgschaften
von ≤5 % und auf den jeweiligen abzunehmenden Bauabschnitt begrenzt.
Für die anschließenden Betreiberleistungen kann sogar ganz auf eine Vertragserfüllungsbürgschaft verzichtet werden, da hierbei die Bezahlung erst nach Leistungserfüllung erfolgt. Zusätzliche Absicherung erhält der öffentliche AG bei ÖPP durch eine Gewährleistung über die gesamte Vertragslaufzeit, Rückbehaltungsrechte durch Malussysteme bzw. die Projektfinanzierung sowie nur gemeinsame Verfügung über Rücklagenkonten. |
Preisdumping der GU bei Nachunternehmer
CONTRA | PRO |
Die Konzerne holen sich die ÖPP-Aufträge als GU im harten Wettbewerb und kalkulieren von vornherein Preisnachlässe bei den NU ein, die anschließend in der Vergabe nur durch Preisdumping als Unteraufträge realisiert werden können. | Dagegen ist festzustellen: - Gegen Preisdumping kann man Überprüfungen und Unterlassung verlangen.
- Die GU können kein Interesse an Preisdumping haben, da bei ÖPP nachhaltige Qualität der Leistungserstellung wichtiger ist.
- Die Zahlungsmoral der GU ist oft besser als bei öffentlichen AG.
- Bei einer unmittelbaren Beteiligung des Mittelstandes als GU wird der Umfang von Nachunternehmerleistungen reduziert.
|
Sind in der unmittelbaren Region NU nicht bereit auf das Preisniveau einzusteigen und sich an den Ausschreibungen zu beteiligen, vergibt man bundesweit und sogar im Ausland. | Schon aus Kostengründen vergeben die GU eher in der Region. Vergaben an ausländische NU bei ÖPP sind nicht bekannt. Bei dem ÖPP-Projekt Schulen Kreis Offenbach wurden über 60% der Bauaufträge an Firmen aus der Region vergeben, beim FM sogar über 85 %. |
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