ÖPP Eine erfolgreiche Alternative

Kritik an dem Bericht des Bundesrechnungshofes zu angeblichen Mehrkosten von 1,9 Mrd. € bei ÖPP-Verkehrsprojekten

Öffentlich-Private-Partnerschaften geben wichtige Impulse

Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt hat kürzlich eine weitere Staffel von ÖPP-Projekten angekündigt. Ich unterstütze dies vollumfänglich. Wenn wir in Deutschland in der Verkehrsinfrastruktur mehr und schneller realisieren wollen, so ist ÖPP aktuell die Option, um wichtige Neu- und Ausbaumaßnahmen zu beginnen! (15.04.2015)

ÖPP-Erhaltungsmodelle, so zum Beispiel mit einem Projektpool, könnten zukünftig eine Option für den regionalen Mittelstand darstellen. Mit Öffentlich-Private-Partnerschaften schaffen wir hohe Qualität, schnelle Durchführung der Projekte, Effizienz und Nutzerzufriedenheit. Wir entlasten die Verwaltung durch Konzentration der Aufgaben auf Koordination und Kontrolle und können wichtige Impulse für die Weiterentwicklung der konventionellen und privaten Beschaffungsvarianten sammeln. Die ersten ÖPP-Fernstraßenprojekte waren bisher allesamt erfolgreich.

Verbesserungspotenzial

Aber auch bei ÖPP-Projekten gibt es Verbesserungspotential, was zukünftig genauso intensiv betrachtet werden muss, wie die Frage, ob bei der konventionellen Realisierung auch Weiterentwicklungen (Risiko, Lebenszyklusbertachtung, Rechnungswesen, etc.) stattfinden. Dem gegenüber bleibt festzuhalten, dass die Landesstraßenbauverwaltungen auf Grund der fehlenden Ressourcen zum großen Teil gar nicht in der Lage sind, notwendige Großprojekte zeitnah zu realisieren.

Was sind ÖPP?

In Deutschland sind seit 2007 sieben ÖPP-Projekte realisiert worden. Sechs weitere Projekte befinden sich in der Ausschreibung bzw. sind in der konkreten Planung.

Die Öffentlich-Private-Partnerschaft ist eine alternative Beschaffungsvariante zur konventionellen Projektrealisierung. Sie bietet eine Chance, notwendige Projekte besser, zeitnah und wirtschaftlicher umzusetzen. Bei jedem potentiellen ÖPP-Projekt muss und wird vorher genau bewertet, ob ÖPP überhaupt in Betracht kommt oder ob eine konventionelle Beschaffung (= Realisierung der Planungsleistungen, des Bauens, des Erhaltens sowie in Teilen auch des Betriebs durch private Unternehmen, aufgeteilt in zahlreiche Fach- und Teillose und vollständige Finanzierung über den Bundeshaushalt) vorteilhafter ist.

Es ist auch wichtig festzustellen, dass ÖPP keine Finanzierungsalternative, sondern eine Beschaffungsalternative darstellt. ÖPP muss mindestens genauso wirtschaftlich sein wie die konventionelle Beschaffungsvariante, sonst darf sie nicht zum Tragen kommen. ÖPP ist auch keine Beschaffungsalternative für kleine standardisierte Projekte. ÖPP ist eine andere Art, Leistungen einzukaufen. Der Effizienzaspekt ist entscheidend!

Kernelement Lebenszyklus

Kernelement von ÖPP im Bundesfernstraßenbereich ist die Fokussierung auf den Lebenszyklus des auszubauenden Streckenabschnitts, kombiniert mit der Leistungserbringung aus einer Hand. Die Wertschöpfungskette aus Planen, Bauen, Erhalten und Betreiben, verbunden mit einer darauf optimal zugeschnittenen Finanzierung, rückt in den Vordergrund, um eine wirtschaftliche Projekterledigung zu erzielen.

Da der ÖPP-Auftragnehmer für alle genannten, auf dem jeweiligen Streckenabschnitt anfallenden Leistungen zuständig ist, kann er bereits bei der Planung und auch bei der Durchführung des Baus die betrieblichen Aspekte und die Belange der Erhaltung berücksichtigen und sein technisches Knowhow frühzeitig einbringen. Da der Auftragnehmer bei ÖPP für einen längeren Zeitraum für das Bauwerk verantwortlich ist, hat er ein großes Eigeninteresse an guter Bauqualität. Er ist nicht, wie sonst üblich, nach Ablauf der üblichen fünfjährigen Gewährleistungsfrist aus der Haftung entlassen.

Starke Nutzerorientierung

Für Verkehrsbeeinträchtigungen in der Betriebs- und Erhaltungsphase muss der ÖPP-Auftragnehmer dem Auftraggeber bei den ÖPP-Projekten im Bundesfernstraßenbereich Abzüge für diese Nutzenreduzierung zahlen (auch „Verkehrsbeeinträchtigungskosten" genannt); dies gilt sowohl für die sog. A-Modelle mit verkehrsmengenabhängiger Vergütung als auch für die sog. Verfügbarkeitsmodelle. Wenn also beispielsweise ein Fahrstreifen wegen Bauarbeiten gesperrt ist, muss der Auftragnehmer dem öffentlichen Auftraggeber eine Art Strafzahlung leisten, gestaffelt nach dem Umfang und dem Zeitpunkt der Verkehrsbeeinträchtigung.

Folglich ist ÖPP auf eine starke Nutzerorientierung ausgerichtet. Es wird auf ein zügiges und wirtschaftliches Bauen mit möglichst wenig Verkehrsbeeinträchtigung in der Betriebs- und Erhaltungsphase wertgelegt. Ziel ist es, die Verfügbarkeit der Strecke für die Nutzer möglichst umfassend zu gewähren. Dieses sogenannte „Verfügbarkeitsmodell“ hat sich bewährt.

Kritik an ÖPP

Die Veränderungen im Vergütungsmechanismus – von der verkehrsmengenabhängigen Vergütung bei den A-Modellen hin zum Verfügbarkeitsmodel bei jüngeren Projekten – erfolgte aus Gründen der Praktikabilität und der Risikoverteilung. Die ersten ÖPP-Projekte mit einer verkehrsmengenabhängigen Vergütung stehen nun in der öffentlichen Kritik. Eine Kritik, die ihren Ursprung in einer Pressemitteilung des Bundesrechnungshofs hatte.

Die Diskussion um die Öffentlich-Privaten-Partnerschaften fokussiert sich auf drei Punkte:

1. Vermeintliche Mehrkosten

Der Bundesrechnungshof (BRH) hat vermeintliche Mehrkosten bei fünf vergebenen ÖPP Verkehrsprojekten in Höhe von insgesamt 1,9 Mrd. Euro festgestellt. In den Medien wird diese Zahl regelmäßig zitiert, ohne zu hinterfragen, welche Berechnungen der Bundesrechnungshof überhaupt angestellt hat. Leider erläutert der Rechnungshof nur teilweise, wie er zu der Zahl von 1,9 Mrd. Euro kommt. Seine

Berechnungen legt er nicht offen und beruft sich darauf, dass die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vertraulich sind und eine Veröffentlichung der Prüfungsergebnisse im Einzelnen die Vertraulichkeit der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung gefährden könne.

Allein 1,4 von den 1,9 Mrd. € führt der BRH auf zu niedrige Verkehrsprognosen des Bundesverkehrsministeriums zurück und bezieht sich damit auf die Vergabe der Pilotprojekte mit verkehrsmengenabhängiger Vergütung. Bereits zu Beginn der sog. 2. Staffel ÖPP hat das BMVI den Vergütungsmechanismus fortentwickelt, es werden derzeit nur noch Projekte mit Verfügbarkeitsentgelt vergeben. Die vom Rechnungshof thematisierte Problematik erübrigt sich damit.

Überzogen und sachlich falsch

Dennoch bleibt die Kritik an den Verkehrsprognosen überzogen und sachlich falsch. Seit 2009 fordert der BRH, das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) solle die Verkehrsmengen-Prognose der Bieter mindestens in Teilen in die eigenen Berechnungen und Prognosen einbringen und bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu Grund legen. Die Bieter haben in der Regel deutlich höhere Verkehrsprognosen angegeben als das Verkehrsministerium.

Der BRH hat vorgeschlagen, die Verkehrsprognose-Werte für die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung des BMVI zu mitteln. Die tatsächliche Verkehrsentwicklung liegt aber noch unter den Prognosen des BMVI. Nichts spricht daher für die vom Rechnungshof vorgenommene Mittelung der Verkehrsprognosen.

Nicht nachvollziehbar

Ein Blick in den Bundeshaushalt untermauert zusätzlich, dass das Ministerium mit seinen Ausgabeprognosen für ÖPP sehr gut dasteht. So sind bis Ende 2013 667 Millionen Euro verausgabt worden, vorausberechnet worden waren 665 Millionen Euro. Wir sprechen also von einer Abweichung um 0,4 Prozent oder zwei Millionen Euro. Nicht 1,9 Milliarden Euro, wie vom Bundesrechnungshof behauptet, sondern in der Ist-Rechnung bisher ganze zwei Millionen Euro Abweichung.

Die weiteren 500 Millionen Euro Mehrkosten, die der Rechnungshof in seinem Gutachten vom 04. Juni 2014 nennt, können leider nicht näher nachvollzogen werden. Der Rechnungshof verweist auf methodische Mängel, die jedoch in den vom Rechnungshof geprüften Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen ganz überwiegend gar nicht zum Tragen kommen. Also auch nicht nachvollziehbar!

2. Schuldenregel umgangen?

Ist da immer die wiederkehrende Behauptung, ÖPP stelle eine Umgehung der Schuldenregel dar und generiere einen Schattenhaushalt: Ein Vorwurf, der gerne von grünen und linken Ideologen gespielt wird, der aber von Expertenseite einhellig verneint wird: Weder der Bundesrechnungshof und Bundesregierung noch die Vertreter der Bauindustrie und Andere kommen zu einem solchen Ergebnis.

Die Gesamtausgaben des Bundes für alle ÖPP Betreiberentgelte werden im Kapitel 1209 des Bundeshaushalts ausgewiesen. Grundsätzlich ist ÖPP in Bezug auf Art. 115 GG daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es ist festzuhalten, dass ÖPP keine Umgehung der Schuldenbremse darstellt und keinen Schattenhaushalt schafft.

3. Mehr Transparenz

Öffentlich-Private-Partnerschaften müssen transparenter werden. Die Forderung nach mehr Transparenz ist nicht neu. Die christlich-liberale Koalition hat dies schon im Jahr 2013 in einem Antrag im Deutschen Bundestag formuliert. Klar ist aber auch, dass schützenswerte Daten einzelner Bieter in einem Bieterverfahren berücksichtigt werden müssen. Dies bestätigen uns auch die beteiligten Unternehmen, die sich durchaus vorstellen können mehr Transparenz durch die Offenlegung der Verträge zu schaffen.

Fraglich ist hingegen, ob auch die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen veröffentlicht werden können. Das BMVI ist im Interesse eines intensiven Wettbewerbs hier eher skeptisch, während Verbände und auch Unternehmen auch diesen Veröffentlichungen, die jedoch die interne Kalkulation des öffentlichen Auftraggebers offen legen würde, prinzipiell gegenüber nicht verschlossen sind. Mehr Transparenz schafft auch mehr Akzeptanz!

Gespräche fortführen

Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, jetzt mit allen Beteiligten die Gespräche fortzuführen, um auszuloten, wie und wo die Transparenz von ÖPP weiter erhöht werden kann, ohne die wirtschaftlichen Belange der öffentlichen Hand zu beeinträchtigen. Die Forderung nach mehr Transparenz darf sich aber nicht auf die ÖPP-Beschaffungsvariante verengen, sie muss sich konsequent auch auf die konventionelle Beschaffungsvariante richten. Auch muss man sich der Frage stellen, wie denn eine öffentliche Ausschreibung verläuft, wenn Teile des Ausschreibungsergebnisses schon im Vorfeld bekannt gegeben werden.

Interfraktionelle Arbeitsgruppe

Auch vor dem Hintergrund entsprechender Vereinbarungen im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD hat sich in den vergangenen Monaten eine interfraktionelle Arbeitsgruppe unter der Leitung der zuständigen Berichterstatter gebildet. Ziel war es, die öffentlich formulierte Kritik und weitere wichtige Fragen mit ausgewiesenen Fachleuten zu erörtern. Der Bundesrechnungshof, die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft (VIFG), die DEGES (Deutsche Einheit Fernstraßenplanungs- und -bau GmbH), die ÖPP Deutschland AG, die Deutsche Bauindustrie (HDB) und das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur waren in mehreren Sitzungsterminen die Gesprächspartner.

Neben den bereits angesprochenen Themen „1,9 Mrd. Euro Mehrkosten von ÖPP“, Einhaltung der Schuldenregel und Transparenz sind in diesem Zusammenhang auch die Zins- und Kapitalkosten, Fragen zur Vergleichbarkeit von ÖPP und konventioneller Beschaffung sowie die Frage der Mittelstandsfreundlichkeit diskutiert worden.

Zu den Aussagen der Experten zum Thema Verschuldungsregel ist bereits alles gesagt. Es war einhellige Meinung, dass ÖPP keine Umgehung der Schuldenbremse darstellt und keinen Schattenhaushalt schafft.

Zins- und Kapitalkosten

Beim Thema Zins- und Kapitalkosten gehen die Meinungen zwischen Rechnungshof und den übrigen befragten Experten deutlich auseinander. Während der Bundesrechnungshof annimmt, dass die Fremdkapitalzinsen für ÖPP-Projekte um bis zu vier Prozent über den Zinsen des Bundes liegen, geben alle anderen Befragten Zinskostendifferenzen von ca. zwei Prozent an.

Der BRH bezieht sich in seinen Annahmen auf die Finanzmarktberichte Nr. 9 und Nr. 10 der VIFG. Die Berichte geben an, dass die Margen stabil zwischen 200 – 400 Basispunkten für sämtliche europäischen ÖPP-Finanzierungen liegen. Da Deutschland aber nicht, mit Ländern wie Spanien oder Portugal am oberen Ende der Skala liegt, ist die Annahme des Rechnungshofes von vier Prozent sicherlich falsch. Beim ÖPP-Projekt A7 liegt die die Zinsmarge aktuell sogar nur bei 1,4 Prozent.

Der hier einseitige Vergleich der Finanzierungskosten verkennt zudem, dass die Zinshöhe bei den Privaten eine höhere Leistungssicherheit als bei der öffentlichen Finanzierung und die Berücksichtigung von Projektrisiken abdeckt. Ein niedriger Zinssatz schaffe keine Anreize für die Verwaltung auf ein projektbezogenes Risikomanagement. Folgen sind längere Bauzeiten, Kostenüberschreitungen und Qualitätsmängel.

Vergleichbarkeit

Die Vergleichbarkeit von Öffentlich-Privaten-Partnerschaften mit der konventionellen Beschaffung, also die Finanzierung und Ausführung durch den Bundeshaushalt und die öffentliche Verwaltung sind ein weiterer wichtiger Punkt: ÖPP schafft hohe Qualität im Bau und Betrieb, genaue Vorstellungen bezüglich der Kosten eines Projektes, eine termingerechte Realisierung von Maßnahmen, auch Großprojekte bleiben im Kostenrahmen und ÖPP stellt die Erhaltung und den Betrieb der Infrastruktur auf in der Regel 30 Jahre sicher.

Im Vergleich dazu mussten wir in der Vergangenheit bei der konventionellen Beschaffung häufig erhebliche Kosten-, Zeitüberschreitungen und Qualitätsmängel beklagen. Die öffentliche Verwaltung ist in Deutschland, mit einigen Ausnahmen, beispielsweise des Freistaates Bayern, kaum noch in der Lage, Großprojekte so umzusetzen, wie es ÖPP vermag. Es fehlen ihr die personellen und fachlichen Kapazitäten.

Feste Verträge, also die Möglichkeiten von Sanktionierung und Kündigung sind Anreize, die es in der öffentlichen Verwaltung so nicht gibt. Die etwas höheren Finanzierungskosten bei ÖPP sind eine Art Versicherungsprämie für Kosten- und Terminüberschreitungen. Die These „ÖPP muss aufgrund höherer privater Finanzierungskosten per se teurer sein“ ist deshalb methodisch und faktisch falsch.

Wirtschaftlichkeitsuntersuchung

Maßgeblich für die Auswahl der Beschaffungsvariante ist die Wirtschaftlichkeit, die durch Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nachzuweisen ist und bei der konventionelle und alternative Beschaffungsvariante wertneutral und ergebnisoffen gegenübergestellt werden. Ob sich mit ÖPP-Modellen die erwarteten Vorteile auch realisieren lassen, kann nicht generell, sondern nur im Einzelfall mittels Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen geprüft und bewertet werden. Diese sollten nach einheitlichen Maßstäben und Verfahren erfolgen und eine umfassende, realistische Wirtschaftlichkeitsbeurteilung der betrachteten Beschaffungsvarianten ermöglichen.

Vor diesem Hintergrund war es einhellige Meinung in den Anhörungen der interfraktionellen Arbeitsgruppe, dass die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen noch Verbesserungspotentiale bieten: So müsse das Rechnungswesen transparenter und die Datenbasis und -qualität verbessert werden. Das Verkehrsministerium hat sich dieser Kritik bereits angenommen und in Abstimmung mit dem Bundesfinanzministerium einen vor dem Hintergrund der bislang gesammelten Erfahrungen fortgeschriebenen Leitfaden für die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung bei ÖPP im Bundesfernstraßenbereich vorgelegt.

Neben der Aufnahme von Erläuterungen zu den Verfügbarkeitsmodellen soll auch die Nutzenbetrachtung verstärkt in die Untersuchungen miteingehen.

Mittelstand

Das Thema Mittelstandsfreundlichkeit wird im Zusammenhang mit Öffentlich-Privaten-Partnerschaften ebenfalls kritisch kommentiert. Hier haben bereits Union und FDP in der letzten Legislaturperiode in ihrem Antrag klare Forderungen zu mehr Mittelstandsbeteiligung gestellt. Nach Schätzungen übernimmt der Mittelstand über 60 Prozent der Bauleistung im ÖPP-Bereich. Dies allerdings häufig im Nachunternehmerbereich.

Der Mittelstand ist der Wachstumsmotor in Deutschland. Es ist daher erklärtes Ziel, den Mittelstand zu stärken und ihm auch die Möglichkeiten zu geben, an ÖPP in der ersten Reihe zu partizipieren. So sollte beispielsweise über die Bieterentschädigung, über die Losgrößen der einzelnen Projekte oder über reine Erhaltungsmodelle neu nachgedacht werden. Es ist zu klären, ob und inwiefern ÖPP für den Mittelstand attraktiver werden kann.

Volkswirtschaftliche Betrachtung

Völlig zu kurz kommt in der öffentlichen Diskussion die volkswirtschaftliche Betrachtung der Beschaffungsvarianten. Ja, es ist schon ein gewaltiger Unterschied, ob nun eine Autobahn 7 zwischen Hamburg und Bordesholm mit ÖPP in vier Jahren Bauzeit Erweiterung findet oder nach konventioneller Beschaffungsvariante erst nach zwölf oder dreizehn Jahren. Bei letzterem stehen die Menschen fast zehn Jahre länger im Stau, von den Kostennachteilen ganz zu schweigen. Im Übrigen frage ich ebenso kritisch nach, ob überhaupt und wenn ja in welcher Zeit die bisher so erfolgreich und schnell in Deutschland angeschobenen ÖPP-Projekte durch konventionelle Bauweise erfolgt wären. Vieles wäre ohne ÖPP bis heute vermutlich noch nicht fertig gebaut.

Diejenigen, die ÖPP immer wieder und teils auch bewusst schlecht reden, sollten sich fragen, wie teuer denn ein Verkehrsprojekt wird, dass konventionell bei einem Kostenfortschritt von 2,5 Prozent p.A. in zehn Jahren fertig gestellt werden kann. So sind wiederholte und überwiegend schlecht recherchierte Darstellungen in den Medien, die ÖPP als „unwirtschaftliche“ und „teurere“ Variante abbilden, schlicht falsch.

Reinhold Sendker

Eine Kurzfassung dieses Beitrages erschien bereits in der April-Ausgabe des Behörden Spiegel.

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